Partie polityczne w nowożytnym znaczeniu tego słowa powstały wraz z parlamentarną demokracją i towarzyszyły jej ewolucji[1]. […]
Powyższej ewolucji towarzyszyło pojawianie się i rozwój regulacji prawnych. Przez długi czas ograniczały się one do trzech zagadnień, tylko pośrednio odnosząc się do działalności ugrupowań politycznych. Pierwszą i najstarszą grupę regulacji stanowiły, będąc jednocześnie hamulcem rozwoju partii politycznych, przepisy „kodeksów lub ustaw karnych o działalności nielegalnej przeciwko państwu, a mającej charakter wywrotowy”[2]. […]
Generalnie, partie polityczne przez długi czas traktowano jako zjawisko społeczne a nie prawne[3]. Jakiekolwiek prawne regulowanie ich działalności stanowiłoby więc – w myśl tego poglądu – niedopuszczalną ingerencję w wolność zrzeszania się obywateli. Jak piszą autorzy cytowanej już „Teorii partii…”: „od początku okresu, kiedy zaczęły się pojawiać partie masowe, zasady tworzenia, działania oraz podstawowe funkcje partii politycznych długo wymykały się regulacjom prawnym bądź też regulowane były tylko fragmentarycznie i wyjątkowo. W większości europejskich państw demokratycznych dominowała zasada, że skoro tworzenie partii jest całkowicie wolne, a działalność partii jest domeną swobodnej inicjatywy obywateli, prawo nie powinno i nie może w żaden sposób wkraczać w tę działalność. […] Przekonanie o tym, że regulacja prawna partii ma charakter antydemokratyczny, podważyły dopiero doświadczenia faszyzmu (a później i komunizmu), które pokazały, jak bardzo niebezpieczne dla każdej demokracji może być tolerowanie partii totalitarnej”[4]. […]
Po 1918 roku [w Polsce] w braku odrębnych regulacji dotyczących partii politycznych ogólną podstawą ich zakładania były przepisy obu konstytucji tego okresu gwarantujące obywatelom prawo zrzeszania się. Istnienie i udział ugrupowań w wyborach przewidywała też ordynacja wyborcza do Sejmu uchwalona dnia 28 lipca 1922, pozwalająca stronnictwom na zgłaszanie i oznaczanie list wyborczych[5]. […]
Również po wojnie prawo nie regulowało działalności i statusu partii politycznych. […] Nadrzędność partii komunistycznej nad państwem powodowała, że stała ona ponad prawem. […] W uchwale przyjętej 4 listopada 1945 r. Prezydium KRN stwierdzało, że: „uzasadnionemu strukturą naszego społeczeństwa zróżnicowaniu demokratycznych programów społeczno-politycznych w pełni czynią zadość […] działające dziś stronnictwa: PPR, PPS, PSL, SL, SD i SP. Dalsze jeszcze różnicowanie się polskiej opinii publicznej może spowodować niezwykle niebezpieczną przewagę rozdźwięków partyjnych nad świadomością wspólnych celów naszego narodu”[6]. […]
Nowelą z 10 lutego 1976 r. (Dz. U. 1976, nr 5, poz. 29) wprowadzającą do Konstytucji z 1952 roku przepis o przewodniej roli PZPR w budowie socjalizmu[7] dokonano konstytucjonalizacji wymienionych z nazwy trzech partii sojuszniczych: PZPR, ZSL i SD. Była to nie tylko legalizacja, ale „podniesienie ich do rangi jednego z podstawowych elementów konstrukcji ustrojowej państwa”[8]. […] Nadal nie rozstrzygnięto trybu legalizacji nowych ugrupowań, choć w 1986 roku Sąd Wojewódzki w Warszawie w sprawie przywódców KPN stwierdził, że „z uwagi na wagę problemu to właśnie Konstytucja stanowi rejestr partii politycznych, a organem rejestrującym jest Sejm PRL”[9].
[…] W II RP, w związku z już wspomnianymi dominującymi ówcześnie – i to nie tylko w Polsce – przekonaniami o niedopuszczalności ujmowania działalności stronnictw w ramy prawne, kwestia pozyskiwania funduszy na bieżącą i wyborczą działalność była w całości pozostawiona uznaniu i zaradności tychże ugrupowań. „Stosowano tradycyjne metody finansowania pozapaństwowego, czyli pokrywano koszty działalności politycznej z zasobów własnych oraz korzystano ze wsparcia osób fizycznych i prawnych, zainteresowanych zwycięstwem określonej opcji politycznej”[10]. Źródłami funduszy były składki członkowskie, datki od posłów, przemysłowców czy ziemian. Niezaspokojone potrzeby finansowe[11] były też i przyczyną „sprzedawania” przez partie miejsc na listach wyborczych i w konsekwencji – mandatów posłów bądź senatorów. Tym sposobem, osoby zamożne, wspierając dane ugrupowanie pokaźną sumą na potrzeby kampanii, uzyskiwały w zamian poparcie i miejsce na jego liście wyborczej. Czysto handlowy charakter takiej współpracy musiał zaś mieć później wpływ na lojalność, a raczej jej brak, w ten sposób wybranych parlamentarzystów względem „ich” partii. Praktyka taka jednak istniała, budząc głosy sprzeciwu, przeciwstawiające się „znaczeniu czynnika finansowego w kampanii wyborczej”[12].Podobnie rozgłosu nabrała kwestia nielegalnego finansowania kampanii wyborczej z pieniędzy publicznych. Chodzi mianowicie o sprawę ministra Gabriela Czechowicza, któremu zarzucono bezprawne wspieranie kampanii BBWR z pieniędzy podatników, a pochodzącymi z funduszu dyspozycyjnego Prezydium Rady Ministrów. Na czas wyborów w 1928 roku fundusz ten został podwyższony czterdziestokrotnie w stosunku do uchwalonego przez Sejm (z 200 tys. do 8 mln zł). Gabriel Czechowicz stanął przed Trybunałem Stanu, formalnie jednak nie za naruszenie przepisów dotyczących finansowania partii politycznych, a za naruszenie ustawy skarbowej.
[…]W PRL ustawodawstwo również pomijało kwestię kosztów funkcjonowania partii. Swoista symbioza partii i państwa[13], polityczny monopol trzech sojuszniczych ugrupowań, powodują, że nie można w tym wypadku mówić o kampaniach wyborczych w takim sensie, jak są one rozumiane w państwach demokratycznych, tj. o swobodnej rywalizacji o głosy wyborców[14]. Wszelkie zabiegi związane z wyborami miały natomiast na celu doprowadzenie do jak najwyższej frekwencji wyborczej mającej być czymś w rodzaju legitymizacji i państwa i rządzących nim ugrupowań[15]. W tej sytuacji nie dziwi fakt, że państwo miało znaczny udział w pokrywaniu kosztów działalności partii[16]. Różne były jego formy. Można tu wskazać bezpośrednie dotacje[17], ale i bezprawne darowizny od Skarbu Państwa, tanie kredyty, prace nieodpłatnie wykonywane przez pracowników instytucji państwowych i żołnierzy. Część obiektów użytkowana była na podstawie decyzji administracyjnych budzących zastrzeżenia, albo w ogóle bez żadnej podstawy prawnej[18]. Żadne przepisy nie określały zasad tego państwowego wsparcia dla partii, ani tym bardziej nie ustanawiały obowiązku rozliczania się i przedkładania sprawozdań z jego wykorzystania[19]. Powyżej opisana sytuacja nie uległa zmianie również i po konstytucjonalizacji PZPR, ZSL i SD w 1976 r.
[…]Wobec masowości PZPR, pokaźne kwoty wpływały z tytułu składek członkowskich. Szacuje się, że w latach 1961-1989 składki w PZPR zapewniały partyjnej kasie około 30% przychodów[20]. Pod koniec istnienia PRL PZPR zaczęła korzystać z nowego źródła finansowania jakim była działalność gospodarcza. W związku z zachodzącymi wówczas przemianami i trudnościami budżetowymi państwa, PZPR podjęła w 1989 roku decyzję „o rozwinięciu na szeroką skalę działalności gospodarczej, prowadzonej na własny rachunek przez Komitet Centralny i komitety wojewódzkie. […] Przybrało to formę inwestowania kapitału partyjnego w tworzenie spółek i organizacji gospodarczych”[21]. Do tej samej kategorii należy zaliczyć wcześniejsze jeszcze wpływy z wydawnictw, a głównie z RSW „Prasa – Książka – Ruch”[22].
Sytuacji nie zmieniły też obrady „okrągłego stołu”. Uchwalona w ich rezultacie Ordynacja wyborcza do Sejmu X kadencji tylko w jednym przepisie – mającym zastosowanie również do wyborów senackich – odnosiła się do spraw finansowych. Stanowiła ona, iż koszty związane z wyborami pokrywane się z budżetu państwa, z tym że nie dotyczy to kosztów związanych ze zgłaszaniem kandydatów i prowadzoną przez nich kampanią. Pomimo tego, jeszcze przed wejściem w życie ustawy, PZPR uzyskała kredyt w wysokości 18 mld zł. Kredyt był gwarantowany przez Ministerstwo Finansów, a jego oprocentowanie rozłożono między PZPR (3%) i Skarb Państwa (pozostałe 53%)[23]. Brak jakichkolwiek ograniczeń w pozyskiwaniu i wydatkowaniu środków finansowych na potrzeby kampanii wyborczej umożliwił „Solidarności” uzyskanie sporej pomocy z zagranicy: od osób prywatnych, związków zawodowych i „czynników rządowych”[24]. Fakt ten, jak i ujawnienie przez rząd Tadeusza Mazowieckiego istnienia i wysokości dotacji budżetowych na 1989 rok dla istniejących legalnie przed tym rokiem partii, miały znaczący wpływ na kształt późniejszych projektów i przyjętych regulacji dotyczących finansowania polityki. Podczas prac ustawodawczych kwestie pozyskiwania wsparcia finansowego przez partie z budżetu państwa i ze źródeł zagranicznych wywoływały liczne kontrowersje i spory[25].
Przyjęta 28 lipca 1990 roku ustawa o partiach politycznych bezpośrednio regulowała sprawy związane z majątkiem i finansami partii politycznych w art. 6. […]
Ustawodawca zakazał korzystania przez partie z jakiegokolwiek wsparcia rzeczowego i pomocy finansowej od osób zagranicznych w rozumieniu prawa dewizowego i osób prawnych z wyłącznym udziałem podmiotów zagranicznych. […] Omawiany zakaz – zdaniem antykomunistycznej opozycji – nie pozwalał na wyrównanie sytuacji starych i nowych partii. W toku prac ustawodawczych Senat proponował nawet, aby partie polityczne mogły przyjmować wsparcie z zagranicy z wyjątkiem państw i organizacji, których cele bądź działalność są sprzeczne z normami prawa międzynarodowego. Ponadto argumentowano, że przepis ten będzie łatwy do obejścia, wystarczy bowiem w tym celu założyć fundację, która jako podmiot krajowy będzie mogła bez ograniczeń wspierać działalność określonego ugrupowania[26].
[…] Kwestią przykuwającą uwagę był też majątek partii komunistycznej i dążenia do jego odebrania celem wyrównania szans starych i nowych partii. Prostą konsekwencją tego stanu rzeczy było zepchnięcie problematyki uregulowania finansów partyjnych na plan dalszy[27].Starania o wyrównywanie materialnych szans nowych i starych partii politycznych znalazły wyraz w uchwalonej 9 listopada 1990 ustawie o przejęciu majątku byłej PZPR (Dz. U. 1991, nr 16, poz. 72). Wcześniej jeszcze, w kwietniu 1990 r., zakończyła swe prace powołana przez premiera Tadeusza Mazowieckiego Komisja Rządowa ds. Ustalenia Stanu Prawnego Majątku Partii Politycznych i Organizacji Młodzieżowych oraz Odzyskania Mienia Państwowego. Na majątek ten składało się min. 1869 nieruchomości i olbrzymie sumy pieniężne (np. 22 mln franków szwajcarskich)[28]. Wobec niejasnego statusu PZPR i niejasnej sytuacji prawnej składników owego majątku, a także szczególnej pozycji partii komunistycznej, ustawodawca – jak zauważył Trybunał Konstytucyjny[29] – słusznie posłużył się konstrukcją przejścia na mocy ustawy nieruchomości i ruchomości na Skarb Państwa, pozostających w dniu 24 sierpnia 1989 roku w samoistnym posiadaniu byłej PZPR lub wyodrębnionych jednostek organizacyjnych jej podległych. Na Skarb Państwa przeszły również istniejące w dniu wejścia w życie ustawy (27 lutego 1991 roku) wierzytelności, środki finansowe i inne prawa majątkowe byłej PZPR, z wyjątkiem kwot pochodzących ze składek członkowskich – jak wyjaśnił Trybunał – uiszczonych po dniu 24 sierpnia 1989 r.[30]
Ustawa stała się przedmiotem wniosku posłów byłej PZPR – zarzucających jej przepisom liczne sprzeczności z Konstytucją – do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał nie podzielił jednak – z jednym wyjątkiem, dotyczącym terminu dochodzenia roszczeń względem mienia pozostającego w dyspozycji byłej PZPR – przedstawionych zarzutów[31]. Uznał między innymi, że konstrukcja przejścia ex lege określonego mienia na Skarb Państwa nie jest ze swej istoty niekonstytucyjna, szczególnie zaś gdy ma na celu ustalenie sytuacji prawnej mienia, którego podmiot przestał istnieć. W dodatku, zdaniem TK, przepadek można by ewentualnie traktować jako rodzaj sankcji cywilnej za sposób nabycia tegoż majątku.
Ustawa nie mogła także naruszyć praw PZPR i SdRP, gdyż weszła w życie rok po rozwiązaniu PZPR, a do ewentualnej sukcesji nie doszło, ponieważ uchwała o zakończeniu działalności PZPR zapadła przed uchwałą przenoszącą majątek byłej już w tym momencie PZPR na SdRP. Tym samym majątek PZPR stał się bezpodmiotowy i jego przepadek na rzecz Skarbu Państwa nie mógł naruszyć praw obu partii. Przeciw ewentualnej sukcesji SdRP przemawia nadto skutek „celowego uszczuplenia” majątku byłej PZPR[32] oraz zasada sprawiedliwości społecznej, gdyż majątek byłej PZPR został nabyty „w sposób sprzeczny z zasadami państwa demokratycznego i często niezgodnie z prawem, nawet tym, które obowiązywało w PRL”, w związku z czym niedopuszczalne byłoby z punktu widzenia tej zasady swobodne nim dysponowanie przez najwyższy organ partii.
Trybunał nie dopatrzył się również niezgodności z Konstytucją przepisu art. 2, który uznaje za nieważne czynności prawne byłej PZPR i podległych jej wyodrębnionych jednostek organizacyjnych, w wyniku których majątek określony w art. 1 ustawy został celowo uszczuplony po dniu 24 sierpnia 1989 r. „Celowe uszczuplenie” należy rozumieć w ten sposób, że z celu dokonywanej czynności zdawały sobie sprawę obie jej strony. Zdaniem TK w przepisie „chodzi o takie czynności prawne, które podjęte zostały nie w celu realizacji normalnych zadań stojących przed PZPR, lecz o czynności prawne dokonywane świadomie z zamiarem uniknięcia skutków spodziewanej ustawy”[33].
Chybiony jest również zarzut retroaktywności ustawy, gdyż weszła ona w życie z dniem ogłoszenia, natomiast data 24 sierpnia 1989 r. wskazywała jedynie jakie przedmioty przechodzą na rzecz Skarbu Państwa. Niezależnie od tego odstąpienie od zasady nieretroakcji mogłoby być wyjątkowo uzasadnione ze względu na zmianę ustroju i rozwiązanie partii, która była „centralnym ogniwem” tegoż ustroju[34].
Marcin Bonicki
Tekst jest wyborem fragmentów Rozdziału Prawna instytucjonalizacja partii politycznych i rozwój regulacji prawnych dotyczących ich działalności finansowej stanowiącego część pracy magisterskiej Finansowanie partii politycznych w Polsce, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, czerwiec 2002.
aw
[1] Por. A. Ławniczak, Finansowanie partii politycznych, Warszawa 2001, s. 9-23; P. Winczorek, Wstęp do nauki o państwie, Warszawa 1997, s. 207-208.
[2] M. Chmaj, W. Sokół, M. Żmigrodzki, Teoria partii politycznych, Lublin 1997, s. 80-81; por. J. Baszkiewicz, Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 1998, s. 331.
[3] M. Chmaj, Konstytucyjna zasada jawności finansowania partii politycznych w Polsce, [w:] M. Walecki (red.), Finansowanie Polityki. Wybory, pieniądze, partie polityczne, Warszawa 2000, s. 63.
[4] M. Chmaj, W. Sokół, M. Żmigrodzki, Teoria partii…, s. 80-81. Zob. też J. Szujski, O fałszywej historii jako mistrzyni fałszywej polityki. Rozprawy i artykuły, Warszawa 1991, s. 87; F. A von Hayek, Droga do zniewolenia, Kraków 1996, 63-78. Warto przy tym podkreślić prawne określenie statusu partii faszystowskiej we Włoszech i nazistowskiej w III Rzeszy, a także Falangi w autorytarnej Hiszpanii. A. Ławniczak, Finansowanie…, s. 28-29.
[5] Zob. też S. Mackiewicz, Historia Polski od 11 listopada 1918 r. do 17 września 1939 r., Warszawa 1990, s. 112-113. Przeciwieństwem ordynacji z 1922 r. była ordynacja z lipca 1935, która odeszła od sprzyjającej instytucjonalizacji partii politycznych zasady proporcjonalności, a także pozbawiła partie prawa zgłaszania kandydatów na posłów. A. Gwiżdż, Sejm i Senat w latach 1918-1939, [w:] J. Bardach (red.), Dzieje Sejmu Polskiego, Warszawa 1993, s. 194.
[6] Cyt. za P. Winczorek, Status prawny partii politycznych, Prawo i Życie, 8 X 1988. Zob. też K. Działocha, Organa ustawodawcze w latach 1944-1952, [w:] J. Bardach (red.), Dzieje Sejmu Polskiego, Warszawa 1993, s. 238.
[7] Zob. tamże, s. 201.
[8] P. Winczorek, Problem ustawowej regulacji położenia partii politycznych w Polsce, Państwo i Prawo, nr 1/1990, s. 5; Sejm w okresie PRL, [w:] J. Bardach (red.), Dzieje Sejmu Polskiego, Warszawa 1993, s. 273.
[9] Cyt. za W. Chrzanowski, Zarys prawa korporacji (część ogólna), Warszawa 1997, s. 23.
[10] A. Ławniczak, Finansowanie partii politycznych w Polsce, Państwo i Prawo nr 5/1995, s. 71.
[11] Już w II RP dostrzegano niewystarczającą rolę składek w finansowaniu działalności partii politycznych, podając za wzór „archaiczne” nawet ówcześnie finansowanie partii wyłącznie przez członków. Zob. S. Mackiewicz, Nie wierzę w koniec gry na dwa fortepiany, Słowo, 1 VI 1937 (za: A. Górski, Władza polityczna w myśli Stanisława Cata-Mackiewicza, Kraków 1999, s. 172).
[12] A. Ławniczak, Finansowanie… w Polsce, s. 71. Zob. też S. Mackiewicz, Jedność obozu konserwatywnego, Słowo, 21 XI 1922 (za: A. Górski, Władza polityczna…, s. 54).
[13] TK stwierdził, że „PZPR była organem państwa, aczkolwiek rola PZPR jako organu państwowego nie była formalna”. Twierdzenie to nie dotyczy innych organizacji, w tym SD i ZSL. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 1992 r. (K. 3/91), OTK 1992, cz. I. Por. W. Skrzydło, O partii i systemach partyjnych, Warszawa 1978, s. 17 i 232.
[14] Por. W. Skrzydło, O partii.., s. 136 i 164-167.
[15] Zob. R. Kraczkowski, Sejm…, s. 302.
[16] A. Ławniczak, Finansowanie… w Polsce, s. 72.
[17] Tytułem przykładu: w 1989 roku PZPR zakładała w swym preliminarzu budżetowym, że otrzyma dotację w wysokości 36 miliardów zł, co miało stanowić 46% jej wpływów. M. Walecki, Geneza finansowania partii politycznych w Polsce, [w:] M. Walecki (red.), Finansowanie Polityki. Wybory, pieniądze, partie polityczne, Warszawa 2000, s. 51.
[18] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 1992 r. (K. 3/91), OTK 1992, cz. I.
[19] P. Winczorek, Problem ustawowej…, s. 13.
[20] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 1992 r. (K. 3/91).
[21] M. Walecki, Geneza…, s. 51.
[22] Tamże, s. 50.
[23] K. Groblewski, P. Reszka, O jedną małą tajemnicę mniej, Rzeczpospolita, 18 III 1998. O kredyt na tych samych warunkach starało się także Stronnictwo Demokratyczne.
[24] A. Ławniczak, Finansowanie… w Polsce, s. 73.
[25] Por. M. Walecki, Geneza…,s. 52-58; J. Majchrowski, Finansowanie…, s. 149-151. Natomiast już po uchwaleniu ustawy wybuchł skandal związany z pożyczką udzieloną PZPR w styczniu 1990 roku przez KPZR w wysokości 1,2 mln USD i 500 mln zł. Wobec braku prawnych regulacji dotyczących zakazu finansowania partii ze źródeł zagranicznych działania z tym związane naruszały jedynie przepisy prawa dewizowego. Por. ustawa z dnia 15 lutego 1989 r. Prawo dewizowe (Dz. U. 1989, nr 6, poz. 33).
[26] J. Majchrowski, Finansowanie partii politycznych w Polsce (1986-1996), Studia Iuridica XXXIV/1997, s. 150-151.
[27] P. Winczorek, A few remarks on political parties’ financing in Poland, referat na Konferencję „Partie polityczne a ich finansowanie przez podmioty publiczne oraz grupy nacisku”, Warszawa, 12 – 13 października 2001 r., s. 1-2.
[28] M. Walecki, Geneza…, s. 59.
[29] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 1992 r. (K. 3/91).
[30] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1996 r. (K. 6/96).
[31] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 1992 r. (K. 3/91).
[32] Nie dotyczy to jednak składek uiszczonych po 24 sierpnia 1989 roku i rozdysponowanych po rozwiązaniu PZPR. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1996 r. (K. 6/96).
[33] Zob. K. Groblewski, P. Reszka, O jedną małą tajemnicę mniej, Rzeczpospolita, 18 III 1998.
[34] W kolejnym orzeczeniu dotyczącym majątku byłej PZPR Trybunał określił ją mianem „podstawowej struktury państwa totalitarnego”. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1996 r. (K. 6/96). O wynikłych z orzeczeń TK zobowiązaniach SdRP zob. np. P. Reszka, Dzieje długu, Rzeczpospolita, 15 X 1997.
