Kryzys energetyczny będzie się pogłębiał nie tylko w Polsce – będąc skutkiem nie tylko wdrażania ideologii klimatyzmu, ale także w rezultacie całych dekad liberalnych transformacji sektora, rozwiązań prawnych i politycznych przyjmowanych przez wszystkie kolejne rządy III RP, obecnego nie wyłączając. I nie powinno nas pocieszać, że pod tym względem na takiej Ukrainie jest jeszcze znacznie, znacznie gorzej…

Kiedy energetyka stała się biznesem

Fakt, że w ogóle zajmujemy się kwestią liberalizacji rynków energii jest pochodną tego, że w ogóle zostały one uznane za rynki, przestały zaś być traktowane jak specyficzny rodzaj przemysłu spełniający zadania służby publicznej. Musiały więc zajść po pierwsze zmiany interesujące dla aktorów finansowych: przede wszystkim wzrost popytu pozwalający na uzyskanie odpowiednich zwrotów. Po drugie zaś zmianie musiał ulec kontekst polityczny i społeczno-kulturowy, umożliwiający zmiany. Liberalizacji rynków energii nie może być bowiem rozpatrywana w oddzieleniu od całokształtu paradygmatu liberalnego.

Nieprzypadkowo początek procesów deregulacyjnych, a docelowo liberalizacyjnych można powiązać rewolucją neo-liberalną, której emanacją były thatcheryzm i reaganomika. Oficjalnie ich celem było odpolitycznienie ekonomii, choć w praktyce to, co uzyskano to raczej finasjalizacja państwa. W efekcie więc choć rynki (w tym energii) funkcjonują w ramach systemu i zasad wciąż jeszcze stanowionych przez państwa i umowy międzypaństwowe, to realnie możemy raczej mówić o sytuacji, w której to państwa służą rynkom, nie zaś rynki państwom i społeczeństwom. Dotyczy to w szczególności rynku energii i jego liberalizacji, która szczególnie w kształcie realizowanym w Europie nie jest bynajmniej tożsama z cudownymi receptami lesseferyzmu, ale stanowi scenariusz wykorzystywania poszczególnych państw i całej Unii Europejskiej do osiągania z góry założonych celów rynkowych, zaś energetycznych i innych w dalszej kolejności.

O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że celem procesów liberalizacyjnych było rozszerzenie środowiska konkurencyjnego na rynek energii – o tyle dyskusyjne jest czy rzeczywiście można za równorzędny cel uznawać np. zwiększenie dostępności także cenowej energii dla odbiorców. Celem aktywności gospodarczej w kapitalizmie jest bowiem tylko i wyłącznie zwrotu z aktywów kapitałowych, a więc zdarzenia takie jak np. okresowe spadki cen jednostek energii elektrycznej są co najwyżej elementami gry rynkowej, a nie celami, choćby pomocniczymi całego procesu. O ile więc dla przeprowadzenia całego procesu konieczne było odpowiednie wpływanie i kształtowanie nadbudowy, to jednak decydujący charakter miała jak zwykle baza, czyli trwający od lat 1970-tych schyłek stulecia ropy i przygotowania do wejścia w nową erę elektryczną, pokrywającą się w czasie z erą neo-liberalizmu. Zwolennicy tej ideologii uczynili ją następnie wiodącą linią polityki nie tylko państw takich jak Stany Zjednoczone i UK, ale także zaleceniem globalnym, narzucanym krajom rozwijającym się przez World Bank, linią regulacji Wspólnot Europejskich i mechanizmem zastosowanym wobec państw dawnego Bloku Wschodniego i części obszarów post-sowieckich, często o bardzo kontrowersyjnych.

Mechanika procesu

Od strony metodologicznej badacze wyróżniają kilka działań składających się razem na liberalizację rynku. Są nimi:

– komercjalizacja, czyli nadanie przedsiębiorstwom danej branży wyodrębnionej osobowości prawnej, jeszcze bez zmiany statusu właścicielskiego,

– prywatyzacja, niewystępująca w każdym przypadku, choć z reguły uznawana za stan docelowy przynajmniej dla części danego sektora, niekiedy przy zachowaniu udziału własności państwowej,

– unbundling, czyli podział przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo. Właśnie ten element uważany jest za szczególnie istotny dla restrukturyzacji rynkowej energetyki,

– Third Party Access, czyli umożliwienie określonej grupie podmiotów zakupu energii od producenta,

– konkurencyjność, jak wspomniano faktycznie główny element całego procesu, przeprowadzany przede wszystkim w zakresie generation i retail,

– i wreszcie nadzór niezależnego operatora, przede wszystkim ze względu na modelową nieelastyczność popytową rynku oraz ograniczoną liczbę producentów i mniej lub bardziej poważnie traktowane uwarunkowania społeczne i polityczne rynku energii. Schemat ten należy uzupełnić mechanizmami zapewniającymi równowagę stron podaży i popytu. Służyć temu ma zarówno pozioma restrukturyzacja (na poziomie generowania), jak i pozioma integracja (w zakresie transmisji i sieci), ale także organizacja klientów do sprawnego reagowania na zmiany cen i dostaw, zwiększania dostępności i zabezpieczenia rezerw. Na przykładach Polski i Ukrainy prześledźmy czy państwom tym udało się wypełnić formalne kryteria liberalizacji, jak i czy wystarcza to, by uznać przeprowadzone reformy i ich skutki za sukces.

Na szczęście bali się górników

Początki liberalizacji rynku energii w Polsce były wprost inspirowane doświadczeniami brytyjskimi. Działo się tak zarówno ze względu na zaawansowanie restrukturyzacji w UK, jak i na to, że bywa ona w literaturze przedmiotu uznawana za przykład sukcesu mimo przeciwności i osiągnięcia większości zamierzonych celów, pomimo kilku drobniejszych zauważalnych błędów. Generalnie jednak wybór liberalizacyjny motywowany był po pierwsze ideologicznie, wraz z bezwarunkowym przyjęciem paradygmatu neoliberalnego po upadku realnego socjalizmu. Po drugie chodziło o dostosowanie do wymogów europejskich, co przygotowywano jeszcze przed akcesją Polski do UE w 2004 r. Po trzecie wreszcie używano uzasadnień czy raczej zachęt znanych już z takich operacji w krajach Zachodu, tj. przede wszystkim wiązano deregulację, liberalizację i zwiększoną konkurencyjność – z rzekomo oczywistym spadkiem cen detalicznych, także dla odbiorców indywidualnych. Właśnie ten trzeci element, podobnie zresztą jak i w innych krajach, gdyby rzeczywiście był celem, a nie środkiem przeprowadzenia całej operacji – mógłby posłużyć do jej negatywnej ewaluacji.

Odziedziczony po realnym socjalizmie polski sektor energetyczny charakteryzował się wysokim poziomem koncentracji do 1990 r. występując jako Wspólnota Energetyki i Węgla Brunatnego, rozumiana bardziej jako infrastruktura niż podmiot ukierunkowany na efektywność. Zrzeszała ona w ramach pięciu Okręgów Energetycznych kopalnie węgla kamiennego i brunatnego, elektrownie z blokami węglowymi i hydroelektrownie, sieci przesyłowe wysokiego napięcia oraz linie dystrybucyjne. Dla przeprowadzenia komercjalizacji i unbundlingu konieczna więc była w pierwszej kolejności likwidacja systemu zintegrowanego. Nawet jednak po wstępnych zmianach – system elektroenergetyczny Polski pozostawał największy w makroregionie, ze szczególnym uwzględnieniem przedsiębiorstwa przesyłowego, Polskie Sieci Energetyczne SA jeszcze pod koniec lat 90-tych będącego największą spółką Europy Środkowowschodniej. Nadal jednak poziom koncentracji rynku uznawany był za wysoki (Herfindahl-Hirschman Index 5156.59 dla generowania jeszcze w 2001 r) co równało się w praktyce istnieniu oligopolu. Wyhamowanie dalszych przekształceń, w tym wycofanie się z prywatyzacji kapitałowej większości z pierwotnej listy co najmniej dwunastu głównych przedsiębiorstw – wiązano z czynnikami finansowymi, jak oparcie się o kontrakty długoterminowe zabezpieczające interesy wielkich odbiorców przemysłowych, jak i polityczne, w tym zwłaszcza brak zgody społecznej na zakładaną wcześniej prywatyzację energetyki. Istotne było również jej powiązanie w warunkach polskich ze szczególnie wrażliwym społecznie sektorem górnictwa węglowego – 85% energii elektrycznej w Polsce pochodzi z węgla, zarówno kamiennego, jak i brunatnego. Kontynuowanie liberalizacji zaczęto więc sytuować nie tyle po stronie interesu klientów, ale już wprost jako strategiczne przełamanie pozycji energetyków i górników jako ostatnich dużych środowisk przemysłowych pozostałych po intensywnej prywatyzacji i likwidacji innych gałęzi przemysłu polskiego w latach 1990-tych. W tym zakresie polityka ta jeszcze bardziej upodobniła się do początków transformacji energetycznej UK z lat 1984-85, choć bez tak intensywnej samoobrony robotniczej.

Na kablu Europy i liberałów

Połowiczność zastosowanych rozwiązań wynikała również z powolności procesu legislacyjnego. Dopiero w 1997 r. uchwalono nowe Prawo Energetyczne, zastępując nieprzystającą do już wprowadzonych zmian ustawę z 1984 r. Kolejne dokumenty strategiczne z zakresu polityki energetyczne (2009, 2011, 2014, 2015) cechowała duża ogólność, brak rachunku kosztów i duże opóźnienie w stosunku do celów stawianych przez Komisję Europejską, w tym European Union Climate and Energy Package 2008, A Roadmap 2011, Clean Energy for All Europeans Package 2016. Polska nie była w stanie spełnić wymogów Dyrektywy 2009/28/WE, co jednak po stronie polskiej wzbudzało raczej krytykę wcześniej akceptowanych wymogów wspólnotowych jako za mocno nastawionych na cel klimatyczny, a za słabo na bezpieczeństwo energetyczne, stanowiące główny motyw wszystkich działań i zaniechań energetycznych Polski. Bezpieczeństwo to w naszych realiach rozumiane jest jednak odmiennie niż cel B polityki energetycznej UE. W wersji polskiej koncepcja ta bowiem sprowadza się do maksymalizacji wykorzystania zasobów energetycznych z kierunku dowolnie innego niż rosyjski. Dla strony polskiej oznaczało to m.in. przez lata całkowite odrzucanie możliwości odejścia od węgla w perspektywie krótszej niż 20 lat, zaś plany modernizacyjne wiązano głównie z rozwojem „czystych technologii węglowych”, uznając energetykę jądrową za odległą przyszłość, zaś rozproszoną energetykę lokalną za jedynie uzupełnienie systemu – nader jednak intratne, dzięki utrzymywaniu luk prawnych umożliwiających niekontrolowane transfery finansowe na rzecz inwestycji technologii odnawialnych, a kosztem energetyki tradycyjnej.

Miks konfrontacji z celami KE z propagandą etatystyczną i pro-socjalną przesłania w warunkach polskich realne problemy, wynikające z faktu, że zrezygnowano zarówno z kontynuowania reform, jak i ich cofnięcia. Oficjalnie i praktycznie Polska nie odrzuciła paradygmatu neoliberalnego, choć w szczególności polityka obecnego rządu może sprawiać takie wrażenie. W efekcie nie rozwiązano dotąd problemu przestarzałych bloków energetycznych i sieci przesyłowych, z których 47% ma ponad 40 lat. Brak nowych inwestycji każe przewidywać zmierzenie się z problemem missing capacity. W przypadku Polski nie sprawdzają się także nadzieje wiązane z liberalizacją handlu transgranicznego. Opinię publiczną raczy się wprawdzie bazującymi na nieznajomości branży opowiastkami jak to bywamy ratowani a to przez Szwecję, a to nawet przez Niemcy – choć jeszcze kilka miesięcy temu zuchowato zapowiadano wbrew wszelkim danym, że to polska energetyka podtrzyma niemiecką, której wróżono przygniecienie śniegiem i mrozem. Tymczasem realnie zamiast pojawienia się rezerw i obniżki kosztów – Polska boryka się z kołowymi przepływami energii między Niemcami a Austrią, blokującymi zarówno udostępnianie zdolności przesyłowych eksportowych, jak i import z Niemiec, w efekcie podwyższając ryzyko blackoutu.

Przeminęło z wiatrakiem

Mimo rosnącego zainteresowania systemami energii odnawialnych przyjęte w ich zakresie rozwiązania prawne, szczególnie odnośnie biomasy oznaczały oparcie tych technologii na importowanych surowcach, a co za tym drenaż finansowy, dotkliwy zwłaszcza na początku wieku. Polska zdecydowała się na ograniczenia rozwoju dynamiki lądowej energetyki wiatrowej wprowadzając w 2016 restrykcyjne przepisy, przez co zaczęła spadać dynamika inwestycji RES – faktycznie jednak nie chodziło o odzyskanie równowagi zakończenie uprzywilejowania farm, ale o ochronę już działających na rynku komercyjnych podmiotów. Z kolei obecna zwyżka cen równa się ogromnej nadwyżce dochodów właśnie istniejących instalacji, których koszta produkcji są relatywnie niższe, zwłaszcza w okresie zimowym, a uzyskiwane ceny, oparte o kalkulacje podtrzymującej cały system energetyki tradycyjnej równają się zasysaniu nadwyżek przez najmniej wydajną i stabilną część energetyki.

Znacznie głośniejsza od tej celowej dziury wiatrowej – jest sprawa solarów. Po chwilowym boomie polski parlament przyjął w listopadzie 2021 nowe regulacje odnośnie domowych instalacji paneli słonecznych – niekorzystne nie tyle dla ich dystrybutorów i operatorów, ale obecnych klientów, którym jak to w III RP zmieniono reguły w trakcie meczu. Akcje takie nie wydają się zresztą wynikać z jakiejś zdrowej nieufności rządzących wobec źródeł odnawialnych jako takich, co to – to nie. Po prostu, centralistyczny rząd nie lubi samej idei energetyki rozproszonej. W ramach nowej „Polityki Energetycznej Polski do 2040” przyjętej w lutym 2021 – wielkoskalowe inwestycje w sektorze RES mają realizować spółki państwowe. Do nierównowagi energetycznej – dorzucony więc zostanie typowo III-RP-owski element kapitalizmu partyjnego.

Rząd PiS i energetyczne samobójstwo Europy.

Wspomniana „Polityka Energetyczna Polski do 2040” jest pierwszym od lat dokumentem rządowym podsumowującym dotychczasowy przebieg liberalizacji polskiego sektora energetycznego i zakreślający jej dalszy kierunek. Ma być ona nadal oparta o skomercjalizowane przedsiębiorstwa państwowe, dysponujące ponad 60% zainstalowanych mocy i generujących ponad 2/3 energii elektrycznej. Ich struktura właścicielska ma pozostać niezmieniona, również państwowymi przedsiębiorstwami mają pozostać inwestycje w energię atomową, morskie farmy wiatrowe, a także wyodrębnienie aktywów węglowych, mające służyć księgowemu osłonięciu reszty energetyki przed dalszym wzrostem kosztów regulacyjnych. Strategia deklaruje pełne podporządkowanie celom UE, włącznie z Fit for 55, choć na potrzeby krajowego odbiorcy-wyborcy niby to próbuje z nimi polemizować przez podkreślenie negatywnych następstw dotychczasowej transformacji, jak jeden z najwyższych w UE poziom hurtowych cen energii elektrycznej a także sam fakt, że od 2014 Polska z eksportera energii stała się jej importerem. Również zachodzące właśnie wyrównanie europejskich cen energii z polskiego punktu widzenia oznaczać będzie ich znaczny wzrost. Cóż z tego jednak, skoro za labidzeniem nie idą czyny, a rząd PiS-u jest posłusznym wykonawcą programu energetycznego samobójstwa Europy. To zaś powiększy jedynie skalę ukrytego ubóstwa energetycznego, szacowanego obecnie na blisko 24%, co również powinno być brane pod uwagę przy ocenie skutków liberalnej transformacji energetycznej w Polsce.

Energetyka w rękach oligarchów

Przekształcenia energetyki na terenach post-sowieckich także były prowadzone w atmosferze ideologicznego zwycięstwa neoliberalizmu i tak też były uzasadnianie. W praktyce jednak w przypadku Ukrainy zmiany sprowadzały do komercjalizacji zintegrowanych pionowo i poziomo, geograficznie holdingów, przy czym specyfiką postsowiecką bywała prywatyzacja przeprowadzana bez faktycznej liberalizacji, w ramach postępującej oligarchizacji ukraińskiej gospodarki. Odziedziczona po Związku Sowieckim energetyka traktowana była wprawdzie w kategoriach narodowego przemysłu, jednak z wyraźną tendencją spadkową tak w udziale w GDP (obecnie ok 12%), jak i wolumenie produkcji i to pomimo faktu, że Ukraina pozostaje nadal jednym z największych konsumentów energii w Europie. Jednocześnie jednak miejscowy przemysł opiera się wciąż na technologiach energochłonnych. I choć blisko 50% energii generowane jest przez elektrownie atomowe, to 30% produkowane jest z węgla, do 2014 r. przede wszystkim importowanego z Rosji antracytu. Również Rosja pozostawała głównym importerem ukraińskiej energii elektrycznej, co wobec konfliktu politycznego między oboma państwami zaburzyło całą strukturę jej generowania.

Zachód gasi światło

Formalnie początki tworzenia rynku energii datowane są na rok 1996, kiedy rząd zadeklarował przeprowadzenie unbundlingu. W praktyce jednak proces został w dużej mierze utrudniony, a miejscami wręcz odwrócony wskutek prowadzonej równolegle prywatyzacji i wtórnej komasacji sektora, z jednej strony przez oligarchów, z drugiej przed podejmujące co i raz interwencje państwo. Dopiero po roku 2000 Ukraina podjęła działania na rzecz większej koordynacji ze wspólnotami europejskimi, stając się w 2011 członkiem European Energy Community i deklarując działania dostosowawcze m.in. do Directive 2009/28/EU. W ocenie zewnętrznej faktyczny stan energetyki nie pozwalał na uzyskanie zbieżności z the Third Energy Package, a co więcej nie można było uznać sytuacji na Ukrainie za realnie działający rynek energii. Dla ogłoszenia jego reaktywacji konieczny był przewrót polityczny 2014, w wyniku którego nowy rząd Ukrainy zadeklarował swoje dążenie do integracji ze strukturami euroatlantyckimi. Ogłoszona w 2017 nowa „Energy Strategy of Ukraine” przyjęta została tak w związku z sytuacją polityczno-militarną w Donbasie, jak i pod naciskiem the World Bank i IMF. Inspiracją dla reform mają być zarówno doświadczenie brytyjskie, jak i liberalizacja w Polsce (sic!) oraz w… Bułgarii, ze wskazaniem jednak na utrzymanie hybrydowego kształtu rynku, z priorytetem jego pilnej dekoncentracji i przy nader optymistycznych założeniach uzyskania dzięki uwolnieniu konkurencji spadku cen, innowacyjności i modernizacji sektora. Ta zaś jest koniecznością, jako że ponad 50% infrastruktury ma powyżej 40 lat i zbliża się do kresu swojej eksploatacji.

Pomimo tego rząd Ukrainy nadal oficjalnie deklaruje, że dzięki liberalizacji uda się zwiększyć produkcję, głównie dzięki eksportowi do Polski i w ramach całego systemu ENTSO-E. Realne cele są jednak zupełnie inne – i oczywiste. Jak całość transformacji pomajdanowej – chodzi o przejęcie wartościowych i potencjalnie dochodowych części energetyki ukraińskiej, a także kontroli nad całym rynkiem – przez kapitał zachodni. Program „Energy Bridge of Ukraine – European Union” pozwolił na szerszą obecność na Ukrainie zachodnich inwestorów, rozszerzenie partnerstwa prywatno-publicznego i joint venture. Nawet pojedyncze udane inicjatywy są jednak nadal utrudniane i niweczone przede wszystkim przez niestabilną sytuację polityczną, korupcję i brak transparentności. Skutki rozwiązań tworzonych pod ewidentne zamówienia zainteresowanych szybkim zwrotem nakładów są widoczne na przykładzie RES, które zostały nagle uprzywilejowane jeśli chodzi o przyłączenia do sieci, wielokrotnie przekraczając plany. W efekcie powstałej nierównowagi i dyskryminacji generujący energię atomową EnergoAtom dostarczając blisko 54% volumenu energii – otrzymywał 28% wartości wpłat, zaś jego straty oszacowane zostały na 20 miliardów USD na dekadę. Mamy tu więc rzeczywiście uderzające podobieństwo z sytuacją w Polsce – tylko po ukraińsku afera jest większa, a hucpa bardziej bezczelna. Skala transferowanych z budżetu państwa poprzez luki tworzone w ramach rynku energii każą zatem ukraińskim badaczom w ogóle kwestionować przydatność rozwiązań rynkowych dla energetyki i uznawać praktyczną niemożność stawianych pierwotnie celów liberalizacji, cóż z tego jednak, skoro też tak jak w Polsce – ci nieliczni nie są w ogóle słuchani. Tak więc jak pierwsza próba liberalizacji zakończyła się wtórną koncentracją rynku, tak obecna umacnia jego oligopolizację, przy jednoczesnej utracie przez państwo kontroli nad sektorem nad rzecz kapitału zagranicznego oraz gigantycznych transferów finansowych na rzecz rodzimych oligarchów i międzynarodowych spekulantów.

Grabież, kapitalizm partyjny i wykluczenie energetyczne

Reasumując możemy zestawić oba badane przypadki z warunkami sukcesu liberalizacji zakreślonymi przez Barrett (2017), a więc:

– realizmem założeń i przejrzystością metod,

– ograniczeniem wpływu monopolistów na projektowanie rozwiązań,

– konsekwentną realizacją podstawowych założeń,

– wzięciem pod uwagi specyfiki sektora i jego poszczególnych branż,

– koordynacją zmian z całością systemu prawnego i ciągłymi ich monitorowaniem i ewaluacją.

Powyższa analiza wskazuje, że zwłaszcza na Ukrainie, ale także w Polsce nie można mówić o sukcesie liberalizacji. W obu państwach założenia przekształceń tworzono przy udziale i w dużej mierze w interesie dotychczasowych i projektowanych monopolistów. W obu liberalizacja była przerywana, cofana, odwracana i zmieniano jej założenia. W obu brakuje zrozumienia dla istotnych elementów energetyki rozproszonej, przy jednoczesnym akceptowaniu patologii transferu środków na rzecz spekulacyjnie zarządzanych RES. W przypadku Ukrainy w szczególności zwraca uwagę niespójność realizowanej liberalizacji z formalnym systemem prawnym, zwłaszcza przepisami antykorupcyjnymi, istniejącymi wyłącznie na papierze. Mamy tam do czynienia po prostu z grabieżą. W Polsce zaś – w obecnym kształcie kapitalizmu partyjnego, przy braku realnej inicjatywy uwalniającej naszą energetykę od narzuconej strategii unijnej – załamanie systemu jest tylko kwestią czasu.

Ktoś mógłby powiedzieć zatem, że to nie liberalizacja zawiodła, ale fakt, że ją wykoślawiono. Cóż, zdarza się to z wieloma procesami, jak i ideologiami. Ale ocenie podlega ich wdrażanie w praktyce, a nie najszczytniejsze choćby założenia. Liberalizacja w Polsce i na Ukrainie nie zakończyła się sukcesem – i nasza energetyczna przyszłość przedstawia się zdecydowanie ciemno. I bardzo, bardzo zimno.

Konrad Rękas