Kwestia stanów nadzwyczajnych stanowi wspólny przedmiot zainteresowania nauk o bezpieczeństwie, nauk prawnych i nauk politycznych. Państwo Polskie pierwszy raz od uchwalenia Konstytucji RP z 1997 r. zaprowadziło stan wypełniający wszelkie znamiona konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego – drogą ustawową, lecz pozakonstytucyjną.
I
Kościół, przez Średniowiecze będący gwarantem pokojowego ułożenia stosunków międzyludzkich, u progu nowożytności musiał ustąpić miejsca nowemu gwarantowi pokoju – państwu. To państwa okazały się być jedyną siłą zdolną zapobiegać lub przynajmniej ograniczać skutki wojen religijnych, nawet tak prymitywnymi metodami, jak przez zaprowadzenie „zasady terytorialności” i zorganizowane represje wobec „innowierców”. Nowożytne państwa powstały z „techniki politycznej” w momencie, gdy religia przestała stabilizować społeczności ludzkie, a tylko państwa mogła zagwarantować porządek, czyli redukując to pierwotnej potrzeby: bezpieczeństwo, rozumiane jako efektywna ochrona życia swoich poddanych, a później obywateli. Sto lat temu, po doświadczeniach Wielkiego Kryzysu, masy zwróciły się do państw z żądaniem zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego, co też i miało miejsce, choćby poprzez rozliczne programy socjalne, interwencjonizm społeczny i gospodarczy, także sztuczną kreację pieniądza, objawiającą moc państwa w duchu Heglowskim.
Obecnie teorie o „końcu historii”, „wiecznym pokoju” czy „obumieraniu państw narodowych” wydają się w najlepszym razie naiwnością, gdyż w czasach kryzysu pandemii, to państwo jest jedynym gwarantem pokoju i bezpieczeństwa.
II.
Kwestia stanów nadzwyczajnych jako problem prawa ustrojowego jest niemalże tak stara jak europejski konstytucjonalizm; prawdopodobnie pierwszą konstytucyjną regulację stanu nadzwyczajnego, zbliżonego do tego co dzisiaj nazywamy stanem wyjątkowym, znajdujemy w art. 92 Konstytucji Francji z 1799 r. („stan oblężenia”).
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. wskazuje expressis verbis w rozdziale XI trzy stany nadzwyczajne: stan wojenny, stan wyjątkowy i stan klęski żywiołowej (art. 229, 230 i 232). I choć dotychczas nie nastąpiło de iure wprowadzenie, któregoś z tych stanów, de facto państwo działa w reżimie stanu nadzwyczajnego, co oznacza anormalne funkcjonowanie administracji oraz limitowanie konstytucyjnych praw i wolności. Nawet jeżeli stan ten nie znajduje zakotwiczenia w Konstytucji RP, to wynika z istoty państwa jako takiego i Jego prymarnego celu: obrony bytu swojego i swoich obywateli.
Rada Ministrów, administracja rządowa i samorządowa funkcjonują w oparciu o reżim prawny zaprowadzony przez ustawę z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które to akty prawne „wymykają się” regulacjom konstytucyjnym, ale są zbliżone do reżimu prawnego konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, przewidując ograniczenie praw i wolności jednostek, choćby możliwość reglamentowania wolności poruszania się, ograniczenia w dysponowaniu własnością, etc., i chyba tylko lekceważenie zasad prawidłowej legislacji spowodowało, że stworzono prawną możliwość istnienia stanu nadzwyczajnego „nienazwanego” obok stanów nadzwyczajnych „nazwanych” w Konstytucji RP. Możemy w przyszłości zastanawiać się czy Konstytucja RP nie wymaga nowelizacji o czwarty stan nadzwyczajny – stan oblężenia epidemiologicznego, który został zaprowadzony w marcu 2020 roku. Ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi operuje pojęciem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, ale uchwalenie w marcu 2020 r. specustawy poświęconej zwalczaniu COVID-19 wskazuje, że regulacje ustawy z 2008 r. nie były wystarczające dla przeciwdziałania pandemii i wymagały uzupełnienia o ekstraordynatoryjne instrumenty prawne, tworząc na bazie regulacji dwóch ustaw dość chaotyczny kompleks norm prawnych regulujących opisany stan prawny.
III.
Powyższe uwagi nie zmieniają faktu, że administracja rządowa na czele z Prezesem Rady Ministrów, korzystając z transferu władzy politycznej zapewnionej ustawami, stosuje „prawo wyjątku”, może głęboko ingerować w stosunki cywilnoprawne metodami administracyjnymi, wprowadzać daleko idące ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, zamykać granice, przy de facto wyłączeniu funkcji kontrolnej Sejmu. Obecna sytuacja w sposób jaskrawy ukazuje, iż Sejm i Senat nie pełnią funkcji kontrolnej i stanowią władzę ustawodawczą jedynie teoretycznie, dopełniając rytualnej akceptacji projektów ustaw napisanych w bardzo wąskich gremiach rządowych. Ilość procedowanych projektów ustaw, czas ich rozpatrzenia i niemożność odbycia sensownej debaty nad procedowanymi projektami, nakazuje poddać w wątpliwość rzeczywiste wykonywanie funkcji kontrolnej i ustawodawczej Sejmu, w ogóle techniczną możliwość lektury i analizy tych aktów prawnych przez posłów na Sejm RP. Państwo funkcjonuje w systemie, gdzie dyrektywą naczelną funkcjonowania rządu jest technokratyczna sprawność i szybkość reakcji, a także ograniczenie lub wyłączenie ścieżki odwoławczej, co czyni zadość definicji władzy dyktatorskiej (lecz nie tyrańskiej w terminologii właściwej filozofii klasycznej!).
Jedyną zasadniczą i istotną różnicą pomiędzy stanem nadzwyczajnym „nazwanym” i „nienazwanym”, jest brak prawnej możliwości zmiany kalendarza wyborczego, gdyż Ustawa zasadnicza jedynie z ogłoszeniem stanu nadzwyczajnego w rozumieniu konstytucyjnym, tutaj zapewne stanu klęski żywiołowej, pozwala na korekty rygorystycznych terminów dotyczących wyborów Prezydenta RP. Trudno dziś przesądzić czy będzie miało miejsce wprowadzenie „nazwanego” stanu nadzwyczajnego w postaci zapewne stanu klęski żywiołowej, być może stanu wyjątkowego; jest to podyktowane niezdecydowaniem „obozu rządzącego” co do oceny skutków ekonomicznych i politycznych obostrzeń prawnych związanych z pandemią i kierunkiem jej rozwoju, być może obawą przed pogłębieniem chaosu prawnego i nałożenia na siebie reżimów dwóch ekstraordynaryjnych stanów. Obecnie popularność „obozu rządzącego” i jego „twardej” polityki wobec postępu epidemii jest wysoka, ale irytacja i znużenie stanem nadzwyczajnym, połączone z strachem przed skutkami ekonomicznymi „parakwarantanny” społeczeństwa, będą negatywnie wpływać na morale społeczeństwa. Im dłużej będzie trwać dzisiejszy stan restrykcji, tym większe będą strach, irytacja i psychiczna depresja członków społeczeństwa, w szczególności tzw. sektora prywatnego.
IV.
Oparcie działań administracji o dwie ustawy indyferentne względem norm konstytucyjnych, ocenić można jako ignorowanie przez ustawodawcę faktu nadrzędności Konstytucji RP nad aktami ustawowymi i samej treści Ustawy zasadniczej, lecz nie zmienia to faktów politycznych, prawnych i społecznych. Stan nadzwyczajny oznacza formułę władzy dyktatorskiej, choć liberalni ustrojodawcy stronią od takiej terminologii.
Urząd dyktatora nie jest „wynalazkiem” nowożytności, znany był np. Republice Rzymskiej; i tak dyktator, wyznaczony przez Konsula na wniosek Senatu, miał zadanie do realizacji: prowadzenie wojny, stłumienie zamieszek, wykonanie innych zadań szczególnego znaczenia. Była to godność czasowa, trwająca nie dłużej niż 6 miesięcy. W historii Polski znane są przykłady władzy dyktatorów, by wspomnieć choćby Tadeusza Kościuszkę, Romualda Traugutta, Józefa Piłsudskiego. Urząd dyktatora, jakkolwiek w dobie obecnej to słowo nabrało pejoratywnego zabarwienia błędnie kojarzonego z „tyranem”, ma doprowadzić do określonego stanu rzeczy, a ponieważ dyktator musi ingerować w przyczynowy przebieg wydarzeń za pomocą konkretnych działań – tłumaczył niemiecki teoretyk stanów nadzwyczajnych Carl Schmitt – stawał się „komisarzem operacyjnym” (Aktionskommisar). Dyktatura w ramach istniejącego porządku państwa prawa opiera się na, używając języka niemieckiego jurysty, „najważniejszym przejawie nieograniczonego uprawnienia związanego z życiem i śmiercią”, a nie np. na kwestiach własnościowych. Do tego przedkłada sprawność i szybkość podejmowanych decyzji ponad formalizm cechujący państwo prawa.
Tutaj poczynić należy rozróżnienia, opierając się o pisma Carla Schmitta, iż istnieją dwa podstawowe typy dyktatur: suwerenna, gdzie rewolucyjny rząd dokonuje daleko idącego przemodelowania stosunków politycznych, społecznych, gospodarczych (np. dyktatury M. Robespierre’a i W. Lenina), i komisaryczna, czyli rząd ekstraordynaryjny, który pochodzi i opiera się o zastany system polityczno-prawny, który niejako „zawiesza” funkcjonowanie tego porządku, gdyż tego wymaga konieczność ratunku państwa, wskazując że zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające dla osiągnięcia tego celu. Z drugim rodzajem rządu mamy do czynienia w przypadku zaistnienia stanów nadzwyczajnych mieszczących się w porządku prawnym demokratycznego państwa prawa. „Urząd dyktatora, o czym trzeba pamiętać, nie jest żadnym wynaturzeniem; przeciwnie – mieści się w ramach konstytucji republikańskiej. Jest narzędziem nadzwyczajnym, ale nie osobliwym” (C.S., Dyktatura, 1921).
V.
Kwestia stanów nadzwyczajnych i rządów ekstraordynatoryjnych budziła pewne zainteresowanie w polskiej literaturze naukowej, aczkolwiek sam ustawodawca wydawał się te kwestie traktować bez należytej powagi, by wskazać tylko na fakty, że trzy ustawy o stanach nadzwyczajnych zostały uchwalone w 2002, a więc pięć lat po uchwaleniu Konstytucji RP, ich treść została uznana za nieprzystającą do wyzwań jakie wiążą się z epidemią (tak jakby epidemia była chińskim wynalazkiem XXI wieku), a specustawa dotycząca pandemii koronawirusa została uchwalona w niebywale szybkim tempie i atmosferze zbiorowej histerii; jej poziom braku harmonizacji z standardem konstytucyjnym określa chociażby czas na jaki została uchwalona część „nadzwyczajnych” przepisów ustawy (180 dni, czyli znacznie dłużej niż maksymalny okres trwania konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych), a o jakości świadczy już kilka projektów złożonych „do Laski Marszałkowskiej” nowelizujących ustawę. Oby doświadczenia 2020 r. doprowadziły do refleksji, także w zakresie legislacji i tworzenia systemu zarządzania kryzysami, i w końcu uzupełniły debatę publiczną o te kwestie tak doniosłe dla życia społecznego.
dr Paweł Bała, adiunkt AHE w Łodzi, adwokat
