Bała: Legislatywa czy egzekutywa? Marek Jakubiak a dylematy dzisiejszego parlamentaryzmu  i prawotwórstwa

Debatę polityczną w Polsce cechuje niski poziom refleksji ustrojowej, gdzie do wyjątków należy zgłaszanie oryginalnych postulatów ustrojowych czy odwołanie do szkół filozofii prawa. Tym bardziej warto podkreślić myśl, którą wyraził poseł na Sejm RP Marek Jakubiak, cytując za jednym z wywiadów: “Jestem za przywróceniem czegoś, co nazywa się władzą ustawodawczą. Wszystkie centra legislacyjne są poza Sejmem. Posłowie, a nie ministerstwa, powinni pisać prawo. To bardzo istotny problem, który jest bagatelizowany przez wszystkich. Sejm jest ubezwłasnowolniony, ponieważ prawnicy i pieniądze na legislację są poza Sejmem”.

I.

Autor tej myśli jest przedsiębiorcą, posłem na Sejm RP o dużej rozpoznawalności, wreszcie na początku 2019 r. podjął się tworzenia partii politycznej Federacja dla Rzeczypospolitej; trudno uznać go za ideologa czy kogoś aspirującego do stworzenia nowej doktryny politycznej, a jednak to właśnie on zwrócił uwagę na fakt zatarcia się granic pomiędzy władzą ustawodawczą a wykonawczą, czy raczej zdominowania legislatywy przez egzekutywę, co w efekcie oznacza fasadowość parlamentaryzmu jako takiego. Są to fakty, jak stwierdza Autor tych słów, bagatelizowane przez wszystkich, a oznaczają stan w którym rola większości sejmowej, stanowiącej zaplecze polityczne i personalne Rady Ministrów, sprowadza się najczęściej de facto jedynie do autoryzowania politycznej decyzji ujętej w projekt ustawy, która w ujęciu jurydycznym została podjęta przez Radę Ministrów, a w ujęciu socjologicznym nierzadko przez wąskie grono liderów partii politycznych.

II.

Na samym początku pragnę poczynić pewne zastrzeżenia:

 1./         model trójpodziału władzy, niekiedy kojarzony przez “politycznych teologów” ze zlaicyzowaną formułą prawną odpowiadającą Trójcy Świętej na płaszczyźnie państwowej, jest modelem teoretycznym, który przybiera dość zróżnicowane formuły i już pierwsi teoretycy tej konstrukcji John Locke i Charles Montesquieu różnili się miedzy sobą w szczegółowym opisie “modelu idealnego”;

2./          model trójpodziału władzy nie jest warunkiem sine qua non funkcjonowania państwa demokratycznego i państwa prawnego (Rechtsstaat);

3./          model trójpodziału władzy uległ wielokrotnej falsyfikacji w ramach praktyki ustrojowej państw europejskich, a to poprzez zacieranie się granic pomiędzy poszczególnymi “władzami”, a to tworzeniu organów, które nijak nie przystają do tej apriorycznej konstrukcji intelektualnej, np. ombudsman;

4./          system trzech władz ignoruje istnienie faktycznych stosunków społeczno-polityczno-ekonomicznych, gdzie obok władz istnieją inne podmioty, np. różnego rodzaju „lobbies”, świata mediów czy „rynków światowych”, które mają oczywisty wpływ na legislację, a także wydaje się nie doceniać znaczenia partii politycznych w procesie decyzyjnym struktur państwa;

5./          klasyczny trójpodział władzy został naruszony poprzez szeroką możliwość wykonywania władzy wykonawczej poprzez członkostwo w gabinecie (radzie ministrów) przez deputowanych do parlamentów;

6./          w procesie legislacyjnym państw europejskich liczebnie zdecydowanie dominują projekty ustaw pochodzące od gabinetów, czyli egzekutywy, nie deputowanych reprezentujących legislatywę.

III.

W artykule „Stary czy nowy porządek konstytucyjny?”, opublikowanym na łamach „Rzeczpospolitej” (16 marzec 2017 r.), wspólnie z prof. Adamem Wielomskim postawiliśmy tezę, że w Polsce rządzonej przez Prawo i Sprawiedliwość możemy mieć do czynienia nie tylko z naruszeniem zasad dotychczasowego porządku prawno-politycznego, ale być może również z narodzinami nowego ładu. Dzisiaj dodać należy, że praktyka ustrojowa ewoluowała w kierunku decyzjonistycznym (wyższość decyzji politycznej nad normą prawną), ale jeszcze bardziej odsłoniła braki dzisiejszego parlamentaryzmu, na które zwrócił uwagę Marek Jakubiak, wykazując po pierwsze realną fikcyjność udziału Sejmu i Senatu w procesie prawotwórczym, po wtóre dominację Rady Ministrów nad Sejmem i Senatem w procesie prawotwórczym w ujęciu jurydycznym, a ścisłego kierownictwa “gabinetów politycznych”, czyli kierownictw dominujących partii politycznych, w ujęciu socjologicznym.

Parlamentaryzm jest pewnego rodzaju formułą państwa demokratycznego, powszechną już w XIX wieku, ale nie jedyną możliwą. Carl Schmitt, niemiecki prawnik, którego dzieła inspirują po dziś dzień, był wnikliwym analitykiem parlamentaryzmu i jego kondycji. Dowodził, że aprioryczne podstawy liberalnego parlamentaryzmu osadzają się na dwóch prymarnych zasadach („intelektualne jądro parlamentaryzmu”): postulacie jawności życia publicznego („jawność pertraktacji jest sednem całego systemu”, napisał w swej monumentalnej „Nauce o konstytucji”) i postulacie podziału władzy, a dokładniej, teorii równowagi przeciwnych sobie władz. Jednocześnie kryzys parlamentaryzmu, jaki opisywał już 100 lat temu, objawiał się właśnie w postępującej fikcyjności tych zasad.

Parlament, który chcielibyśmy by był polem kulturalnego sporu kompetentnych delegatów narodu, celem wypracowania optymalnych rozstrzygnięć, to wyidealizowany i nieprawdziwy dzisiejszego parlamentaryzmu. Parlamentaryzm taki wymaga kultury debaty i kompromisu oraz siły obyczaju politycznego, czyli zjawisk wybitnie deficytowych w polskiej przestrzeni politycznej.

Carl Schmitt wskazał na dzisiejsze deformacje parlamentaryzmu: brak dyskusji, czyli racjonalnej perswazji wzajemnej, daleko idące ograniczenia wymiaru publicznego i jawności, wreszcie fikcyjność reprezentacyjnego charakteru parlamentu i deputowanych (wobec zmonopolizowania procesu ich preselekcji przez aparaty partyjne), czyli w efekcie podziału władz.

Fasadowość parlamentaryzmu pogłębiają w polskiej praktyce ustrojowej dwie kwestie, które wydawałoby się nic z sobą nie łączy: nostalgia aktualnie rządzącego obozu za praktyką ustrojową tzw. sanacji i procedury implementacji prawa Unii Europejskiej. Nostalgia za praktyką obozu sanacji cechuje prymat decyzji politycznej nad ustawą i źle skrywana pozorność instytucji i procedur ustrojowych – najpierw w ramach pogardzanej Konstytucji z 1921 r., później w ramach Ustawy konstytucyjnej z 1935 r., docelowo “kolonizacja” struktury państwowej przez członków struktury partyjnej. Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej wymaga natomiast monitorowania i implementacji prawa unijnego, co z założenia wymaga aktywności władzy wykonawczej w tych procesach.

IV.

Powracając do postaci wywołanej na samym początku artykułu: Marek Jakubiak nie jest ideologiem, ale pragmatycznym politykiem, który w swych postulatach, świadomie lub nie, odrzuca deformacje współczesnego parlamentaryzmu na jakie wskazywał Carl Schmitt, argumentując za powrotem do klasycznego republikańskiego modelu parlamentaryzmu, poprzez m.in. przesunięcie kadr legislacyjnych z ministerstw do Sejmu i Senatu, bo nawet nie z Rady Ministrów, która w obecnym kształcie jest raczej dość luźnym związkiem poszczególnych ministerstw, niż scentralizowanym “centrum państwa”. Postulat ten łączy z profesjonalizacją tej “służby legislacyjnej”. Dzisiejszy stan, wynikający nie tylko z wspomnianej roli Rady Ministrów, ale i z niezwykle rzadko spotykanymi kwalifikacjami w zakresie znajomości prawa i zdolności legislacyjnych wśród posłów i senatorów (wynika to znów z “negatywnej selekcji” kandydatów na parlamentarzystów, którą z powodzeniem stosują niemalże wszystkie partie polityczne), a polegający na totalnym zdominowaniu procesu tworzenia prawa przez aparat rządowo – partyjny, czyni Sejm i Senat niemalże fasadą, bo nie rzeczywistą emanacją władzy ustawodawczej. Jakubiak dodaje do tego w programie swojej Federacji inne postulaty na rzecz powrotu do klasycznego trójpodziału władzy, m.in. zakaz łączenia mandatu posła i senatora ze sprawowaniem urzędów ministrów i sekretarzy stanów w ministerstwach (tzw. incompatibilitas), likwidację tzw. “zamrażarki sejmowej”, regulaminowo gwarantowany udział opozycji w tworzeniu porządku obrad prac Izb, czy np. uchwalenie instytucji odwołania posła z urzędu, czyli tzw. recall, niekiedy również opisywany jako “klauzula czechosłowacka”, choć ta druga instytucja różni się w pewnych szczegółach od klasycznego odwołania deputowanego przez niezadowolonych wyborców, bo polega na pozbawieniu mandatu deputowanego, który opuścił szeregi swojej partii. Mowa o instytucji określonej w Konstytucji Czechosłowacji z 29 lutego 1920 r., gdzie ustawa wykonawcza przewidywała możliwość orzekania przez trybunał utraty mandatu, jeżeli poseł lub senator z „niskich i niehonorowych” powodów (późniejsza nowelizacja zmieniła przepis na z „niskich lub niehonorowych”) przestaje być członkiem tej partii, z której listy został wybrany.

Oczywiście należy mieć  świadomość, że są to postulaty z natury rzeczy dość ogólne, ale rolą liderów politycznych jest wskazywać kierunki zmian, a rolą jurystów jest materializacja apriorycznych postulatów w tekst ustawy. Warto jednak zauważyć i docenić te postulaty w sytuacji trwania Państwa Polskiego przy krytykowanym ustroju, gdzie zmiany ustrojowe są i sporadyczne, i nieśmiałe w zakresie “intensywności zmiany”, także wobec braku alternatywnych projektów i postulatów programowych prezentowanych przez dominujące partie polityczne, które cechuje coś co w publicystyce niekiedy określane bywa mianem “liberalizmem zmęczenia”.

dr Paweł Bała

[Głosów:11    Średnia:4.3/5]
Facebook

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *